A spingere la Commissione UE a temporeggiare sulla riforma del Patto di stabilità e crescita (PSC) – prorogando di un altro anno la clausola di salvaguardia che da marzo 2020 ne ha sospeso la pubblicazione – è un obiettivo dal respiro europeo.
La consultazione, avviata due anni fa, non è poi di fatto mai partita a causa dello scoppio dell’emergenza sanitaria. Riavviato nell’autunno 2021, il confronto ha come obiettivo la formulazione di una proposta concreta di revisione delle regole comuni di bilancio nei primi mesi del 2022.
La coesione europea sulla stabilità come risposta alla pandemia
Il primo ostacolo per la politica economica europea è la pandemia di Covid-19, che segna un forte impatto sull’economia degli Stati membri dell’Unione, con una perdita del PIL del 6,1% a livello dell’UE e del 6,5% nella zona euro, innescando una risposta politica senza precedenti, con conseguenze in almeno tre aree.
- Da un punto di vista monetario, la Banca Centrale Europea vuole incoraggiare una tensione espansiva, mantenendo tassi di interesse a zero e consentendo l’acquisto temporaneo di titoli del settore privato e pubblico per un valore complessivo di 1.850 miliardi di euro (Programma di acquisto di emergenza pandemica, PEPP) estendendo la normativa di acquisto lanciata nel 2014. Questo significa che, ad oggi, la BCE detiene 8,5 trilioni in titoli in euro, una somma senza precedenti.
- Nel 2020 la Commissione Europea decide di sospendere le regole del Patto di Stabilità e Crescita, consentendo così agli Stati di uscire dalla soglia del 3% deficit/PIL e di discostarsi dall’obiettivo di lungo termine volto al contenimento del rapporto debito/PIL, rapporto inferiore al 60%. Lo spazio fiscale resosi disponibile si trasforma così in regimi nazionali di sussidi a breve termine, consentendo di alleviare le peggiori conseguenze della crisi economica, in particolare in termini di reddito disponibile, tassi di povertà e disuguaglianza. Parallelamente a questo, gli Stati membri dell’UE prendono la storica decisione di promuovere la ripresa post-Covid lanciando il debito comune attraverso il Next Generation EU: 806,9 miliardi di euro in aggiunta al bilancio UE 2021-27 (1824,3 miliardi in totale).
- Non da ultimo, una simile espansione fiscale produce un enorme effetto collaterale sul debito pubblico che, nel complesso, a livello dell’Unione è passato dal 77,2% del PIL nel 2019 al 90,1% nel 2020. Per alcuni Paesi dell’Eurozona (Grecia, Italia, Portogallo e Spagna) lo scenario è ancora più stressato, con il rapporto debito/PIL già oltre il 100%, mentre per altri (Belgio, Francia e Cipro) la soglia del 100% è raggiunta nel 2020.
Questi interventi dell’UE sono efficaci nel riportare le traiettorie delle economie interne su un percorso di crescita positivo, con un tendenziale di +5,2% nel 2021.
La guerra in Ucraina getta ulteriori ombre sulla ripresa: le priorità delle agende politiche cambiano radicalmente e di continuo. La motivazione alla base è chiara: in vista del rallentamento economico e di un aumento dell’inflazione (+5,8% a gennaio e +7,5% a febbraio su base annua, l’inflazione più alta mai registrata nella storia dell’euro), uno scenario di bassa crescita e prezzi alti minaccia una nuova crisi finanziaria.
Stipulato nel 1997, il Patto di stabilità è fondamentale per consentire ai Paesi dell’UE di perseguire un soddisfacente grado di accordo. Tuttavia, dopo la doppia recessione del 2009 e del 2011, il Patto di stabilità non è idoneo a sostenere un percorso di ripresa competitivo nei confronti delle altre economie mondiali.
L’Europa non cresce al ritmo degli altri Paesi del G20
Nell’ultimo decennio, la crescita del PIL è più lenta che negli Stati Uniti e nel resto dei Paesi del G20. Le regole del Patto di stabilità diventano oggetto di critiche, con polemiche che riguardano, nello specifico: una perenne crescita dei debiti pubblici; regole troppo complesse, oscure e non trasparenti; bassi investimenti pubblici; il debito pubblico di alcuni Stati membri così alto che nessuno crede davvero che, dopo il Covid e la guerra in Ucraina, il rapporto debito/PIL possa tornare sotto il 60% in 20 anni. Ad esempio, agli attuali livelli di debito, l’Italia avrebbe bisogno di un aggiustamento fiscale annuale di 80 miliardi di euro per raggiungere l’obiettivo.
Nel febbraio 2020, la Comunicazione della Commissione europea al Parlamento europeo sostiene un quadro di sorveglianza più flessibile, adatto ad affrontare le pressanti sfide economiche, demografiche e ambientali del futuro, ormai non più così lontano.
La crisi rende queste sfide ancora più decisive, viste le nuove esigenze di investimento a guidare le transizioni digitale e verde (stimato a 650 miliardi di euro aggiuntivi all’anno) e una minaccia allarmante alla coesione sociale con l’aumento della povertà e delle disuguaglianze economiche.
L’adozione di Next Generation EU – e in particolare del suo cavallo di battaglia, il Recovery and Resilience Facility (RFF) – rappresenta un notevole passo in avanti, anche da un punto di vista politico. Questo soprattutto per la strategia individuata nel raccogliere le risorse finanziarie necessarie al corretto funzionamento delle misure: l’emissione del debito comune, un tempo considerato tabù da molti Stati membri, in particolare quelli con un livello di indebitamento più basso e un quadro macroeconomico solido. In poche parole, si tratta di un’inversione di marcia per l’UE: invece di concentrarsi principalmente sulla riduzione del debito, i riflettori si spostano su investimenti e crescita sostenibili.
L’estensione di questa capacità centrale in relazione alle politiche di bilancio nazionali, attraverso un coordinamento verticale, richiede tempo. La politica della BCE deve ora trovare quel delicato equilibrio tra il controllo dei tassi di inflazione, la gestione della struttura a termine dei tassi di interesse e il sostegno temporaneo alle politiche fiscali nazionali.
La presenza di questi forti vincoli tra i processi di RRF e le nuove regole di bilancio europee sono le componenti cardine della governance economica dell’UE nel mondo post-pandemia.
Stabilità: verso un debito pubblico condiviso ed europeo?
C’è ancora bisogno di un incentivo centralizzato. Non si tratta solo di reintrodurre (e in che misura) la disciplina fiscale, ma di riformare il quadro delle finanze pubbliche nell’eurozona. Sono necessarie regole aggiornate per creare tutele finanziarie in grado di dare garanzie anche ai Paesi più vulnerabili: l’unico “scudo” rimasto – il programma di acquisto di attività della BCE – scade, infatti, nella seconda metà del 2022.
Le rigidità dell’architettura top-down del Patto di stabilità ha dimostrato che questa formula non è adeguata all’ambiente economico odierno. La regola di riduzione del debito è irrealistica se confrontata con gli alti livelli di debito pubblico odierni in molti Stati membri: la sua piena applicazione comporterebbe massicce restrizioni fiscali (sotto forma di forti tagli alla spesa o aumenti delle tasse) che sarebbero semplicemente insostenibili dal punto di vista economico, sociale e politico. L’approccio “moderno” dovrebbe quanto più coinvolgere il target della crescita sostenibile.
I programmi di risanamento di bilancio potrebbero essere rafforzati adottando piani a medio termine più dettagliati e consolidando ulteriormente le istituzioni di bilancio nazionali indipendenti, sotto l’egida del Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche: ciò garantirebbe una pianificazione a più lungo termine all’interno di un quadro europeo coerente e contribuirebbe a individuare e anticipare i potenziali rischi di divergenza da un percorso finanziario sicuro.
Next Generation EU è il primo passo nell’emissione del debito comune dell’Unione. Oggi è necessario fare di più per consentire agli Stati di muoversi rapidamente lungo la transizione verde e digitale che definirà le coordinate del nostro futuro. NGEU sarebbe un esperimento preliminare sulla strada per aumentare la capacità fiscale e raccogliere capitali per sostenere la fornitura di “beni pubblici europei” in settori quali difesa, sicurezza, cooperazione, ricerca e sviluppo, mitigazione dei cambiamenti climatici e infrastruttura digitale.
Arianna Francesca Brasca
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