Appalti e PNRR: «Serve collaborazione tra pubblico e privato», dice la Prof. Valaguzza

Favorire un approccio basato sugli obiettivi è fondamentale in materia di appalti. «Ciò che fai deve essere più importante del modo in cui lo fai», dice l’avvocato Sara Valaguzza, titolare dello Studio Valaguzza e professore ordinario di diritto amministrativo presso l’Università degli studi di Milano. «Il mondo della domanda pubblica ha una potenzialità eccezionale: se attraverso le gare si veicolano i valori dell’imprenditoria giovanile, della sostenibilità, dell’equità sociale e dell’innovazione, si può incidere notevolmente sul sistema Paese».
L’argomento è cruciale, a poche settimane dalla scadenza per la presentazione del PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza) alla Commissione europea. In vista della necessità di attuare il piano nelle strette tempistiche previste dall’Europa, si sta molto parlando di una revisione del Codice dei contratti pubblici attualmente in vigore mirata a efficientare le procedure di appalto. Una revisione di cui perfino la Conferenza delle Regioni di recente ha presentato richiesta al Senato, sostenendo l’importanza di una semplificazione e di una velocizzazione degli iter amministrativi.
Quali aree del Codice degli appalti rivedere per favorire l’attuazione del PNRR?
«Il punto di partenza è l’osservazione di quello che non ha funzionato in passato. Su questo fronte, abbiamo dalla nostra anni di discussioni di merito sulle varie inadeguatezze del sistema attuale, che è poco pratico, poco flessibile, e fonte di preoccupazioni e ambiguità. In particolare, il fatto che l’attenzione si sia concentrata prevalentemente sulla fase di selezione degli operatori economici e poco sulla fase esecutiva è un tema molto critico rispetto al PNRR, perché su quel fronte non ci possiamo permettere di trascurare i risultati specifici da ottenere.
In generale, bisogna ricalibrare il rapporto tra strumento e obiettivo. Con il PNRR, il mercato pubblico deve dare risposte concrete, di valore e in tempi certi, trainando con convinzione la nuova etica della sostenibilità e l’innovazione. Per farlo servono modelli, siano essi di contratto, target definiti, criteri di misurazione dell’impatto, standard di progettazione ecc. La legge non deve essere una forma di esibizionismo politico, dovrebbe limitarsi a dettare principi entro i quali le amministrazioni possano muoversi valutando i casi specifici, e non introdurre complicazioni disutili sui dettagli procedurali, come spesso capita. I vincoli oggi sono troppi, e non stanno funzionando».
Che cosa serve?
«Bisogna resettare il baricentro sugli obiettivi. Una necessità imprescindibile per puntare a risultati concreti e di valore pubblico è quella di creare, attraverso la disciplina contrattuale, un ambiente di rete, un’alleanza collaborativa, che sappia includere tutta la filiera delle imprese coinvolte in un certo lavoro. Il PNRR sarà un successo se saprà ricostruire un ecosistema industriale basato sull’armonia e sulla collaborazione tra pubblico e privato.
Una tale sinergia porterebbe beneficio non solo all’intera filiera delle imprese, ma anche ai lavoratori, al sistema del credito, agli utenti dei servizi pubblici. Esistono già degli strumenti utili ad attuarla: ad esempio, le università stanno già lavorando per fornire degli standard alla pubblica amministrazione. Noi, come Università degli Studi di Milano, lavorando con colleghi del King’s College di Londra, abbiamo costruito un modello di contratto, che si chiama “accordo di collaborazione, FAC-1”, che disciplina un’alleanza di rete, multilaterale, tra tutti i soggetti coinvolti nell’iter di realizzazione di un certo contratto pubblico, incluso il committente, che deve dare un obiettivo chiaro al quale puntano tutte le imprese della filiera, premiate se raggiungono i target condivisi».
Tra le cause primarie dei rallentamenti procedurali, molti citano il principio di rotazione. Toglierlo potrebbe migliorare le cose?
«Il principio di rotazione va interpretato per quello che è: una regola tecnica che evita che l’amministrazione spenda troppo o male a fronte del consolidamento di posizioni dominanti di qualche operatore economico. Se lo si pensa così, è un principio assolutamente sano. Il problema è quando viene male interpretato e cioè quando, per evitare accuse di favoritismo, l’amministrazione si blocca invocando il principio di rotazione senza che vi siano le criticità a cui ho appena accennato. Di per sé, se un soggetto con cui ho già un rapporto può garantirmi un risultato qualitativamente migliore, è regola di buona amministrazione che mi rivolga a quel soggetto e non credo proprio questo violi il principio di rotazione, inteso in un significato sano.
Problemi come questo nascono da un’applicazione non tecnica di principi tecnici, e mostrano la necessità di una maggiore specializzazione dei soggetti che si occupano di procurement in Italia. È anche una questione culturale: in Inghilterra, per esempio, si guarda al procurement come a un ciclo, che parte dalla rilevazione di un bisogno di interesse pubblico e finisce bene se si soddisfa quel bisogno. Da noi si parla molto delle gare, ma ci si ferma a quella fase, non si guarda all’intero ciclo. La legge italiana e gli organismi di controllo fanno sì che in Italia l’amministrazione sia sopraffatta dalla forma, manca l’approccio al valore sostanziale che si vuole creare. E questo, anche in una situazione emergenziale come la pandemia, ha inciso molto».
Ha fatto molto discutere anche il ruolo dell’Autorità Nazionale Anticorruzione nell’affidamento degli appalti, preminente a partire dalla riforma del 2016. Sarebbe opportuno ridimensionare le responsabilità dell’ANAC in quest’ambito?
«Io penso che l’ANAC abbia sprecato una grandissima opportunità, perché avrebbe potuto spendersi per produrre contratti tipo, modelli e rating di collaborazione più convincenti dei pochi a disposizione finora. Credo che il nostro sistema abbia bisogno di un’Autorità autorevole e non autoreferenziale, che introduca innovazione, vicina al mercato che regola, addentro alle sue criticità e ai suoi bisogni, che offra strumenti semplici e fruibili per le amministrazioni, cercando pragmatismo e flessibilità, e che non agisca alla caccia all’errore, ma che scopra e diffonda buone prassi.
Purtroppo, i nuovi strumenti che il Codice del 2016 offriva, penso alle linee guida, sono stati interpretati alla vecchia maniera, e hanno così portato a una ulteriore complicazione normativa, che ha generato perfino svariati contenziosi amministrativi. Questo perché non si può fare una soft regulation senza una macchina amministrativa e un’intelligenza specifica sviluppata appositamente. L’ANAC secondo me potrebbe avere un futuro interessante se si ricollocasse come autorità di regolazione del settore, producendo standard utili per l’applicazione concreta delle norme».
Il cosiddetto “modello Genova”, con riferimento all’iter che ha permesso la ricostruzione del nuovo ponte San Giorgio in praticamente un anno, è stato indicato come esempio da cui trarre spunto per una semplificazione…
«Secondo me un “modello Genova”, inteso come tipo da generalizzare, non esiste: quella del ponte è stata una situazione specifica trattata con regole ad hoc, che sono difficilmente traducibili in norme generali valide sempre. Un modello Genova potrebbe esistere se lo si intendesse come una strategia generale volta a dare rilievo alle circostanze specifiche del caso per operare al meglio: che la situazione concreta prevalga sulla norma dovrebbe essere la regola da generalizzare. Senza questo presupposto, una normativa sui contratti pubblici non può funzionare: non posso pensare di comprare delle forniture, costruire una scuola e un’autostrada con le stesse regole. La legge si limiti a dare delle direttive e dei principi guida, lasciando al caso specifico il resto».