Il governo della finanza pubblica è “amministrativizzato”. La letteratura giuridica sui temi della finanza pubblica è estesa e affronta molteplici aspetti, dalla natura della legge di bilancio al rapporto tra i diversi livelli di governo territoriale. Meno ampia è invece la riflessione scientifica nell’adozione delle scelte finanziarie sul ruolo della pubblica amministrazione. «Svolge importanti compiti nella fase di gestione delle risorse pubbliche in esecuzione di indirizzi che, secondo il quadro ordinamentale, sono disposti dal governo e sottoposti all’approvazione e al controllo del Parlamento», spiega l’avv. Elisa D’Alterio, professore ordinario di Diritto amministrativo alla Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli studi di Catania e autrice del libro Dietro le quinte di un potere. Pubblica amministrazione e governo dei mezzi finanziari (Il Mulino). «Ho voluto mettere in risalto tutti quei casi in cui invece le pubbliche amministrazioni intervengono prima della fase meramente gestionale, incidendo sugli stessi indirizzi e, quindi, sul governo dei mezzi finanziari».
In che modo la pubblica amministrazione governa i mezzi finanziari?
«Esistono delle modalità tecniche. Alcune di esse si realizzano nell’ambito della predisposizione dei bilanci, ad esempio in quello dello Stato. Uno strumento molto rilevante in tale prospettiva è rappresentato dalle note integrative agli stati di previsione della spesa dei ministeri. Altri decisamente interessanti sono quelli attraverso i quali opera la Ragioneria generale dello Stato-RGS, come la bollinatura, che condiziona l’adozione di tutte le scelte finanziarie nazionali. Ve ne sono poi che operano al di fuori del bilancio o sotto il diretto indirizzo delle amministrazioni di riferimento, ed altri di carattere occasionale, come i commissariamenti finanziari dei comuni con la nomina di soggetti amministrativi in sostituzione temporanea dei vertici politici degli enti».
Come si sono evolute le funzioni dell’amministrazione finanziaria statale negli ultimi anni?
«L’evoluzione ricopre un arco temporale molto lungo. L’anno “zero” può essere considerato il 1869, adozione della legge Cambray-Digny, istitutiva della Ragioneria generale dello Stato e della Direzione generale del Tesoro nel Ministero delle finanze. Le funzioni nel tempo si sono sviluppate, soprattutto con riferimento alla RGS. Originariamente, erano funzioni di mera computisteria e di natura contabile, poi sono divenute di direzione dell’intera macchina amministrativa statale, successivamente si sono sviluppate in controllo e ancora più tardi, con l’adozione della Costituzione, in dichiarative, di produzione di “certezza finanziaria”. Attualmente, l’amministrazione finanziaria statale esercita tutte queste funzioni, che hanno avuto quindi un andamento incrementale, a cui si aggiunge una più articolata funzione di tutela della finanza pubblica, a garanzia dell’osservanza dei vincoli e degli impegni discendenti dalla partecipazione dell’Italia all’Unione economica e monetaria».
Quali fattori hanno contribuito all’espansione del ruolo dell’amministrazione?
«Di principali ve ne sono almeno cinque. Il primo è riferibile alla mancanza di centralità del Parlamento nell’adozione delle scelte finanziarie. Questa tendenza è molto visibile nella progressiva perdita di rilevanza dell’istituzione parlamentare nel processo di approvazione della manovra finanziaria pubblica, attraverso varie pratiche, prima fra tutte quella dei c.d. “maxiemendamenti”. Il secondo elemento attiene al rafforzamento dei vincoli europei, che richiedono lo svolgimento di valutazioni e attività di carattere fortemente tecnico, rafforzando il ruolo dell’amministrazione, specialmente quella finanziaria. Il terzo fattore riguarda l’assenza di un effettivo coordinamento delle politiche pubbliche e la non sempre ottimale riuscita dei tentativi di programmazione delle politiche stesse, il che lascia grandi spazi di intervento a chi gestisce il “quotidiano”, ossia le amministrazioni. Il quarto elemento corrisponde alle complesse dinamiche dei rapporti tra poteri e istituzioni. Un ultimo e più complesso elemento riguarda il piano della responsabilità finanziaria e la sua c.d. “evanescenza” rispetto al ruolo del governo a livello nazionale».
Quali analogie e differenze si possono evidenziare tra l’Italia e il resto dell’Europa?
«Non è facile individuarle. Ogni sistema ha le proprie peculiarità. Senz’altro, è possibile affermare che l’Italia ha un governo della finanza pubblica fortemente “amministrativizzato”. Ad esempio, la bollinatura del Ragioniere generale dello Stato esiste soltanto nel nostro Paese. Un’altra peculiarità consiste nella difficoltà di una piena affermazione di un sistema di checks and balances, dove la funzione di controllo sull’uso delle risorse pubbliche possa garantire un effettivo equilibrio nel rapporto tra Parlamento, Governo e Pubblica amministrazione. Il governo della finanza pubblica è “amministrativizzato”».
Quali sono le maggiori disfunzioni presenti nel sistema e che cosa si potrebbe fare per cercare di risolverle?
«Una delle principali è rappresentata dalla farraginosità dell’ordinamento finanziario nel suo complesso, dove convivono norme degli anni Venti del secolo scorso, riconducibili alla nota riforma De Stefani, manifesto della prima fase del governo Mussolini, e altre direttamente discendenti dai trattati dell’Unione europea. La complessità è altresì accentuata dal forte pluralismo finanziario che caratterizza la realtà del nostro Paese, dove anche a livello sub-statale esistono molteplici sistemi gestionali, come la “selva” di atti che compongono la programmazione economico-finanziaria di regioni ed enti locali e alle differenze che intercorrono tra le previsioni di alcuni statuti e regolamenti finanziari. I processi di armonizzazione contabile hanno un po’ attenuato gli scostamenti più forti tra assetti contabili substatali e nazionali, ma nonostante questo la strada è ancora lunga e tortuosa».
Che ruolo ha giocato la pandemia e quali cambiamenti ha apportato?
«Ha determinato l’attivazione della c.d. General escape clause, che consente agli Stati membri di deviare temporaneamente dal percorso di aggiustamento verso l’obiettivo di medio termine, nell’ambito del Patto di stabilità e crescita, a condizione che non venga compromessa la sostenibilità fiscale nel medio periodo. Questa clausola, giustificata dalle condizioni eccezionali determinatesi con la pandemia, ha consentito agli Stati di avere un più ampio respiro nella definizione delle scelte finanziarie. Inoltre, la pandemia ha sollecitato l’adozione del Piano di ripresa per l’Europa, determinando l’adozione di uno dei più grandi piani di finanziamento per la ripresa e lo sviluppo. Questi cospicui finanziamenti però non sono liberi da vincoli: ogni Stato membro si è impegnato ad attuare un piano nazionale di riforme e investimenti e quello italiano è particolarmente corposo. La gestione di così tante risorse secondo i condizionamenti europei non sarà più semplice dell’osservanza dei criteri di ìausterity che si applicavano al nostro Paese fino a prima della pandemia».
Che cosa può dirci del rapporto tra l’amministrazione e la gestione della crisi?
«La prima ha avuto e ha tuttora un ruolo centrale, spiegabile sotto più punti di vista. Innanzi tutto le azioni che le pubbliche amministrazioni hanno dovuto svolgere per fronteggiare gli effetti economici della crisi, come l’erogazione di bonus e sussidi. Poi i riflessi della crisi sulla macchina amministrativa. La pandemia ha riacceso l’attenzione sulla necessità di intervenire su alcune rilevanti disfunzioni. Nel Piano nazionale di ripresa e resilienza-PNRR si propongono varie misure e riforme in tal senso, che riguardano la digitalizzazione, la buona amministrazione, il reclutamento e la formazione del personale».
Che prospettive vede per il futuro?
«Nel mio libro parlo di “disfunzioni senza soluzioni” ma la mia non è una manifestazione di pessimismo. Si tratta della presa d’atto che ci sono alcuni problemi che non attirano l’attenzione dei governi e delle legislature in carica, che, anzi, talvolta hanno contribuito ad acuirli. Questi sono problemi di sistema che non suscitano l’interesse della politica, che si proietta, in genere, su orizzonti temporali molto brevi e fugaci. Lo stesso PNRR, che rappresenta una grande occasione per il Paese, è stato adottato in virtù di un condizionamento – senza il piano non sarebbe stato possibile accedere alle risorse europee – e non per volontà di un preciso orientamento e visione politica. Il governo della finanza pubblica è “amministrativizzato”. Anche per questa ragione, ritengo che le prospettive dell’Italia non possono che andare di pari passo con le prospettive dell’Unione Europea, da cui dipende la buona salute, non solo finanziaria, del nostro Paese». ©